Kontrola naložení s darem
Obsah článku:
- Kontrola naložení s darem nebo jinou podporou
- Smluvně založená kontrola
- Veřejná kontrola
- Sankční mechanismy
Kontrola naložení s darem nebo jinou podporou
Zajistit přiměřenou kontrolu je třeba jak v případě velkých, tak malých darů. Existence kontroly má garantovat, že dar nebude zneužit, nebo čerpán nehospodárně či neefektivně.
Kontrola může mít v zásadě dvojí formu:
- jejím základem může být zákonná úprava, nebo
- může být založena smluvně.
Smluvní kontrola představuje téměř nekonečnou škálu možností, jak si může dárce vymínit kontrolu využití daru. Nerespektování smluvených podmínek může mít za následek v krajním případě povinnost dar nebo grant vrátit. Veřejná kontrola se týká zpravidla prostředků z veřejných rozpočtů, ale nikoliv bezvýjimečně. Jejím předmětem se mohou do určité míry stát i soukromé prostředky, jak můžeme vidět na příkladu Zákona o veřejných sbírkách. Důsledkem nerespektování pravidel uložených zákonem je uložení veřejnoprávních sankcí, zpravidla ve formě pokut (§ 25, odst. 3).
Smluvně založená kontrola
Každý dárce, ať již věnuje finanční prostředky, věci nebo nemovitosti, může sjednat kontrolu využití daru ve smlouvě. Zákon nestanoví žádné podmínky, jež by umožňovaly dárci kontrolovat, jak obdarovaný jeho dar užívá. Zákonným důvodem, na základě kterého lze požadovat vrácení daru, je skutečnost, že se obdarovaný chová k dárci nebo k členům jeho rodiny způsobem porušujícím dobré mravy. To je ale podmínka pro veřejně prospěšné dárcovství poněkud nepraktická. Dárce musí sám zajistit, aby smlouva obsahovala dostatečně konkrétní podmínky využití daru, k jejichž splnění se obdarovaný zavazuje podpisem smlouvy. Proto by měl rovněž uzavřít smlouvu písemnou. V opačném případě může být výkon jakékoliv pozdější kontroly zatížen zbytečnými spory mezi dárcem a obdarovaným. Chce-li pak dárce zkontrolovat, jak obdarovaný jím stanovené podmínky splnil, musí si toto oprávnění rovněž vyhradit ve smlouvě.
Jaké povinnosti a v jakém rozsahu by si měl tedy dárce ve smlouvě vyjednat?
Na tuto otázku neexistuje jednoznačná odpověď. Záleží na předmětu daru, jeho účelu a také na tom, zda a do jaké míry se počítá s tím, že obdarovaný při užití daru použije vlastní profesní znalosti, které dárce nemá. Rovněž je třeba zohlednit budoucí faktické okolnosti, které není možno dopředu dostatečně předvídat. Pokud by byly povinnosti obdarovaného ve smlouvě stanoveny příliš restriktivně, mohlo by to vést až k zániku smlouvy z toho důvodu, že by se předmět jejího plnění stal nemožným. Posledně zmíněné okolnosti mluví pro náležité uvážení při sjednávání podmínek. Přehnaně přísné podmínky smlouvy mohou spíše ohrozit efektivní využití daru, než zajistit skutečnou kontrolu dárce.
|
Povinnosti, které je možné uvést ve smlouvě
omezení použití darovaných prostředků určeným termínem je většinou opatřením, jež sleduje nějakou praktickou potřebu dárce. Může jít o zajištění, aby podklady o využití daru byly k dispozici k datu ukončení určitého rozpočtového období, po němž již tyto prostředky nesmějí, nebo nemohou být použity, a dárce rovněž musí v tomto termínu mít prostředky vyúčtovány. K takovým situacím může dojít například tam, kde jsou finanční prostředky, získané veřejnou sbírkou, dále poskytovány formou daru. Pro sbírku je přitom stanovena veřejným orgánem lhůta, do níž je třeba ji vyúčtovat. Někdy je časové omezení využití daru patrné již z účelu darování – např. dar na vyřešení humanitární krize způsobené povodní, apod. Jindy naopak z účelu daru vyplývá, že časové omezení by bylo nepraktické – např. při poskytnutí daru do sbírky na vybavení nemocnice, apod. Existují naopak případy, kdy je efektivní využití daru s určitým časovým horizontem přímo spojeno. V tom případě je sjednání určitého termínu pro využití daru na místě. Ve většině případů, kdy má dárce v úmyslu takový termín sjednat, je rozumné, pokud tento záměr prodiskutuje s tím, komu hodlá dar poskytnout, a řídí se rovněž jeho věcně podloženými připomínkami k této lhůtě.
je variantou předchozí podmínky. Je to nejjednodušší podmínka, již lze sjednat v každé darovací smlouvě, která představuje základní oprávnění kontroly nad využitím finančních prostředků na straně dárce. K výkonu takové kontroly rovněž dárce nepotřebuje žádné zvláštní administrativní kapacity.
taková podmínka je užitečná zejména tam, kde je vzhledem k povaze daru možno stanovit předem konkrétní rozpočet, nebo alespoň jeho odhad. Zpravidla v době uzavření smlouvy není k dispozici pevný a zcela přesný rozpočet veřejně prospěšného účelu, na který má být dar využit. V tom případě však může být součástí smlouvy rozpočet orientační. Při sjednání orientačního rozpočtu lze stanovit jednak, zda, o kolik, a za jakých podmínek může být překročen, dále podmínky, za nichž může být rozpočet změněn, (např. na základě předchozího schválení dárce) nebo stanovit procento z nákladů jednotlivých položek, o něž může obdarovaný rozpočet jednotlivých položek sám povýšit či ponížit za předpokladu, že nedojde k navýšení celkového rozpočtu.
pokud je zřejmé, že budoucí čerpání darovaných prostředků nelze zcela přesně odhadnout, nebo pokud by plánované čerpání těchto prostředků mohly ovlivnit budoucí faktické změny okolností, je vhodné ve smlouvě sjednat mechanismus schvalování změn. Zásadně by mělo ke schvalování změn docházet před jejich realizací. Případné dodatečné schvalování již provedených změn by mělo být omezeno jen na nepatrné změny, které nemohou nepříznivě narušit samotné plnění předmětu smlouvy.
tuto podmínku je praktické sjednat zejména u darů velkého rozsahu, poskytovaných typicky prostřednictvím grantových smluv. Audit může představovat řešení pro případ velkých objemů finančních prostředků, kde dárce nemá dostatečnou administrativní kapacitu k provedení pečlivé kontroly čerpání příspěvku. Audit provádí za úplatu příslušník Komory auditorů ČR http://www.kacr.cz/. Audit by měl prověřit nejen, zda finanční prostředky byly vynaloženy v souladu s předmětem smlouvy, ale měl by také pomoci odpovědět na otázku, zda s nimi bylo hospodařeno účelně a hospodárně. V této souvislosti je třeba především ve smlouvě vymezit, zda mohou být náklady auditu hrazeny z prostředků daru, nebo z jiných finančních prostředků, popř. z jakých.
jedná se rovněž o praktickou podmínku v případě větších darování. Typicky je taková podmínka součástí grantových smluv. Vyplácení dalších splátek finančního daru může být podmíněno předložením průběžné obsahové (technické) a finanční zprávy o čerpání již obdržené splátky. Sjednání takové podmínky ovšem předpokládá určitou administrativní kapacitu dárce, jež mu reálně umožňuje dostát nárokům na řádnou kontrolu průběžných zpráv. |
Veřejná kontrola
Státní dotace (§ 3, písm) a) a některé typy soukromé podpory jsou nadto podřízeny veřejné kontrole. V případě státních dotací se kontrola jejich využití řídí kromě podmínek smlouvy nebo rozhodnutí o přidělení dotace také podmínkami zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Porušení některé z podmínek přidělení dotace z veřejných zdrojů se považuje za porušení rozpočtové kázně (§ 44 až § 44a), jehož se mohou dopustit jak veřejné, tak soukromé subjekty, fyzické či právnické osoby. Tento režim se týká rovněž prostředků, jež byly formou státní dotace poskytnuty z finančních prostředků Evropské unie.
Druhou skupinou prostředků, podléhajících veřejné zákonné kontrole, jsou prostředky získávané ze soukromých zdrojů prostřednictvím veřejných sbírek. Podmínky pro jejich oznamování a vyúčtování veřejným orgánům a konání stanoví Zákon o veřejných sbírkách. Porušení zákonem stanovených povinností je předmětem pokuty, již mohou veřejné orgány uložit právnické osobě konající sbírku podle ustanovení § 25 odst. 3) Zákona o veřejných sbírkách.
Kontrolu a dozor nad konáním sbírek provádějí krajské úřady (§ 24). Jsou oprávněny se kdykoliv v průběhu konání sbírky přesvědčit, zda se sbírka koná v souladu s oznámením a s právními předpisy. Právnická osoba je povinna na vyzvání příslušného krajského úřadu předložit mu veškeré doklady potřebné k provedení kontroly. U sbírek, jež se konají déle než 1 rok, provádí příslušný krajský úřad kontrolu průběžného vyúčtování sbírky každoročně. Právnická osoba je povinna předložit vždy do 3 měsíců po uplynutí každého jednotlivého roku od data zahájení sbírky příslušnému krajskému úřadu ke kontrole průběžné vyúčtování sbírky.
Nejpozději do 3 měsíců ode dne ukončení sbírky je právnická osoba povinna předložit příslušnému krajskému úřadu ke kontrole a schválení celkové vyúčtování sbírky. Ve vyúčtování sbírky uvede výši jejího hrubého výtěžku, skutečných nákladů spojených s jejím konáním a čistého výtěžku sbírky a prokáže, zda a jakým způsobem bylo použito tohoto čistého výtěžku ke stanovenému účelu sbírky. Zároveň předloží všechny doklady o hrubém výtěžku sbírky v závislosti na způsobu jejího konání a doklady o nákladech spojených s jejím konáním. Nebyl-li v době kontroly vyúčtování využit čistý výtěžek sbírky v plném rozsahu, sdělí příslušný krajský úřad právnické osobě termín pro provedení kontroly jeho konečného využití.
Právnická osoba je povinna v tomto termínu použít zbytek čistého výtěžku sbírky k jejímu stanovenému účelu, předložit příslušnému krajskému úřadu konečné vyúčtování sbírky a prokázat mu, jakým způsobem byl použit zbytek čistého výtěžku sbírky. Pokud není čistý výtěžek sbírky ke stanovenému účelu využit ani v termínu uvedeném ve sdělení, je příslušný krajský úřad oprávněn rozhodnutím uložit právnické osobě odvedení nepoužité části výtěžku do rozpočtu kraje a rozhodnout o účelu, k němuž bude výtěžek použit, podle Zákona o veřejných sbírkách.
Rozhodnutí o použití odvedeného zbytku čistého výtěžku sbírky příslušný krajský úřad zveřejní na své úřední desce. Pokud právnická osoba propagovala sbírku, je povinna seznámit veřejnost s konečným vyúčtováním sbírky a jejím využitím stejným způsobem, jakým sbírku propagovala, a nelze-li toho dosáhnout, srovnatelným způsobem, a to bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 1 měsíce po schválení vyúčtování příslušným krajským úřadem.
Povinnost prokázat příslušnému krajskému úřadu, zda a jakým způsobem byl využit čistý výtěžek sbírky, má na vyžádání příslušného krajského úřadu i ten, v jehož prospěch byla sbírka konána. Zjistí-li příslušný krajský úřad, že poskytnutý čistý výtěžek sbírky nebyl použit v plném rozsahu, vyzve toho, v jehož prospěch byla sbírka konána, aby ve lhůtě stanovené příslušným krajským úřadem ve výzvě zbývající část čistého výtěžku sbírky k jejímu stanovenému účelu použil. Pokud není čistý výtěžek sbírky ke stanovenému účelu využit ani v této lhůtě, je příslušný krajský úřad oprávněn rozhodnutím uložit tomu, v jehož prospěch byla sbírka konána, odvedení nepoužité části výtěžku do rozpočtu kraje a rozhodnout o účelu, k němuž bude výtěžek použit, podle Zákona o veřejných sbírkách. Rozhodnutí o použití odvedeného zbytku čistého výtěžku sbírky příslušný krajský úřad zveřejní na své úřední desce.
Sankční mechanismy
Smluvní sankce
Jsou-li smluvně dohodnuty určité podmínky pro využití daru za veřejně prospěšným účelem, je možno doporučit sjednání sankcí pro případ jejich nesplnění. Je to důležité zejména pro případ, že by obdarovaný nesplnil závažným způsobem svou povinnost, nebo ji nesplnil dobrovolně. Význam sankcí však nelze v žádném případě přeceňovat.
Pro případ darovacích smluv v tomto ohledu platí, co pro jakoukoliv jinou smlouvu. Strany ji uzavírají v dobré víře, ve shodě ohledně jejího obsahu a závazků z nich vyplývajících a jako výraz svého opravdového úmyslu splnit to, co jim ze smlouvy plnit přísluší. Proto za nesplněnými podmínkami smluv nestojí obvykle nějaký zlý úmysl, ale často jiné důvody. Někdy je to objektivní nemožnost za nastalých okolností smlouvu splnit, jindy pouze laxnost i nedbalost.
Mnohem důležitějším prostředkem k úspěšnému plnění smlouvy než sankce je průběžná komunikace mezi stranami smlouvy. Strany jsou povinny při plnění podmínek smlouvy si navzájem poskytovat součinnost. Dárce prostředků na veřejné účely by se měl přirozeně zajímat, jak pokračuje vynakládání jeho prostředků, popřípadě zda se nevyskytly objektivní překážky, jež by mohly plnění smlouvy zmařit a v jejichž důsledku je třeba provést modifikaci předmětu smlouvy nebo jiných podmínek. Příjemce daru by zase měl bezodkladně zpravit dárce o problémech, na něž při plnění smlouvy narazil či které v důsledku změny faktických okolností vznikly, a jež nemůže vlastními silami překonat. Obvykle jsou takové okolnosti známy příjemci daru již určitou dobu před tím, než nastanou, a není tedy obvykle objektivně nemožné dát včas zprávu dárci a iniciovat jednání k překonání problémů.
Komunikace mezi stranami smlouvy může pomoci odstraňovat průběžně problémy úspěšněji, než tak lze učinit prostřednictvím následných sankcí.V případě méně závažné nedbalosti při plnění podmínek smlouvy obvykle postačí písemné upozornění druhé straně a výzva, aby pochybení bylo napraveno.
Sankce by však přesto měly být ve smlouvě upraveny již z preventivních důvodů. Jejich existence je základní garancí dodržení smluvně upravených podmínek a lhůt. Kromě toho jsou sjednávány také pro případ, že by druhá strana porušila sjednané podmínky závažným způsobem. Sankce mohou být sjednány pro méně a více závažná porušení smlouvy. Obvykle jde o finanční sankce – nejčastěji v podobě penalizace, jako je smluvní pokuta.
V případě velmi závažných porušení smlouvy však může mít sankce podobu povinnosti vrátit obdržený příspěvek. Variantou této sankce je rovněž prohlášení nákladů vynaložených v rozporu se smlouvou za neuznatelné, a tedy nezpůsobilé k vyúčtování dárci spolu s ostatními oprávněnými náklady.
Veřejné sankce
V oblasti poskytování veřejných finančních prostředků existuje možnost udělit sankce za porušování rozpočtové kázně, pokud se jedná o porušení podmínek při čerpání dotace z veřejných rozpočtů, včetně finančních prostředků EU. Vedle toho mohou být sankce uděleny také za nesplnění podmínek vyplývajících ze Zákona o veřejných sbírkách, při provozování veřejných sbírek.
Zaujal Vás článek a chcete pravidelně dostávat informace o nových příspěvcích? Přihlaste se k odběru newsletteru a sledujte nás na facebooku.
Odebírat newsletter Sledovat na Facebooku
Související literaturu najdete v naší Odborné knihovně.
